Експерти ГО «ЛООС» спільно з ГС «Громадським інститутом регіональних проблем» почали аналіз реалізації міської програми децентралізації теплопостачання у межах проєкту «Проведення громадського моніторингу реалізації Програми децентралізації теплопостачання м. Рубіжне та розробка плану дій для її успішного завершення» за підтримки Програми ООН із відновлення та розбудови миру та за фінансової підтримки Європейського Союзу.
Наразі вже проведено аналіз місцевої політики в галузі теплопостачання міста Рубіжне, який представлено у цьому матеріалі.
ПЛАНУВАННЯ МІСЦЕВОЇ ПОЛІТИКИ В ГАЛУЗІ ТЕПЛОЗАБЕЗПЕЧЕННЯ
1.Позитивним фактором є використання програмно-цільового методу при плануванні місцевої політики.
Зокрема, в м. Рубіжне були затверджені дві місцеві цільові програми:
- «Програма децентралізації системи теплозабезпечення в м. Рубіжне на 2012 -2017 р.»
- «Програма децентралізації теплопостачання в м. Рубіжне на 2018 –2020 р.»
2.Негативний вплив на ефективність використання програмно–цільового методу може мати той факт, що в м. Рубіжне не затверджений Порядок (рекомендації) розробки місцевих цільових програм.
На урядовому рівні Порядок розроблення цільових програм, моніторингу та звітності про їх виконання було затверджено лише для регіональних цільових програм (Наказ Міністерства економіки України від 04.2012 р. № 367). Тобто цей Порядок стосувався лише діяльності обласних державних адміністрацій. Для органів місцевого самоврядування вищезазначений Наказ Мінекономіки не мав обов’язкового статусу.
Тому досить велика кількість ОМС затвердили власні Порядки (використовуючи в якості зразка Порядок, затверджений Мінекономіки).
Значна частина інших ОМС розробляла місцеві цільові програми у відповідності до вищезазначеного Наказу Мінекономіки, не маючи достатніх юридичних підстав на місцевому рівні (тобто без визначених місцевою владою Порядків\ процедур).
В м. Рубіжне «Програма децентралізації системи теплозабезпечення на 2012 -2017 р.» не відповідала вимогам вищезазначеного Порядку. Місцева програма носили більш описовий характер.
В місцевій цільовій програмі на 2018 р. з’явився окремий розділ «Обґрунтування та опис діяльності в рамках Програми децентралізації теплопостачання міста Рубіжне на 2018 рік», який переважно вміщував аналіз роботи місцевих котелень. Цей розділ займав 56% Програми.
В Програмі децентралізації теплопостачання в місті Рубіжне на 2018-2020 роки основну частину займав розділ, що стосувався заходів Програми.
В цьому розділі крім запланованих заходів були вказані:
- напрями діяльності
- строки виконання
- обсяги фінансування
- відповідальні виконавці
На жаль, як і раніше не були визначені результативні показники.
Незважаючи на те, що остання редакція місцевої програми більш повно відповідає вимогам методології програмно–цільового методу та затвердженому Мінекономіки Порядку:
- процедура розробки цільових програм на місцевому рівні так і не отримали легітимного статусу
- в січні 2019 р. вищезазначений Наказ Мінекономіки втратив чинність
«Програма децентралізації теплопостачання в м. Рубіжне на 2018 – 2020 рр.» з незрозумілих причин не включена до переліку діючих програм Рубіжанської міської ради, розміщеного на офіційному сайті міської ради https://rmr.gov.ua/nashe-misto/miski-prohramy/diyuchi-prohramy/
3.Позитивним фактором є те , що місцева політика , у т.ч. місцеві цільові програми, розробляються з урахуванням результатів оцінки ситуації. Існуючі проблеми намагаються аналізувати та конкретно формулювати. Але, на жаль, ризики, які можуть стати перешкодою для реалізації цільової програми, аналізуються та враховуються недостатньо якісно та відповідально.
Наприклад, місцева Програма орієнтується на залучення інвестиційних коштів (у т.ч. від приватних інвесторів) для обладнання модульних котелень при бюджетних соціальних установах. Але лише в квітні 2019 р. було визнано наявність проблем щодо залучення коштів з таких джерел. Основним фактором, який вплинув на хід реалізації Програми, став несприятливий інвестиційний клімат в Луганській області і в м. Рубіжне зокрема через близькість до зони проведення АТО. З 14 інвесторів, які виявили початкову зацікавленість у вкладенні коштів в рамках Програми, на даний момент залишилося 2 з 36 об'єктів реалізація інвестиційних програм триває по 2.
Конкретних пропозицій по вирішенню цієї проблеми нами не знайдено.
Лише через 4 роки після початку реалізації цільової програми (в 2017 р.) було звернено увагу на проблему недостатньої спроможності газових та електричних мереж щодо забезпечення індивідуальних систем опалення.
При цьому, в Пояснювальній записці до міської Програми децентралізації опалення на 2012– 2017 рр. було вказано:
«Настоящая Программа разработана рабочей группой, созданной по распоряжению городского головы от 17.07.2012г. №120, с участием сотрудников УЖКХ, КСТП «РТКЭ», РМУ ЭГХ, депутатов горсовета, членов исполко-ма, представителей общественности. Одним из итогов работы группы является подтверждение РМУ ЭГХ о достаточной пропускной способности газопроводов.»
Недостатньо ефективно використовується статистична інформація.
Наприклад, для аналізу проблем в регіональних цільових програмах вищезазначеною Постановою КМУ рекомендувалось використовувати статистичні дані не менше ніж за 5 останніх років.
Практично не використовуються інструменти, які можуть допомогти адаптувати місцеві стратегії та цільові програми до зовнішнього середовища, у т.ч. запровадити сценарний підхід до планування місцевої політики. Наприклад, мова може йти про використання матриць SWOT— аналізу.
4.Слід відзначити послідовність та конкретність місцевої влади у визначенні мети та завдань місцевої політики в галузі тепло забезпечення щодо переведення населення на індивідуальне опалення та організацію автономних котелень для бюджетних соціальних установ.
Але, в той же час здійснюються певні кроки на підтримку системи централізованого опалення / комбінованої системи теплопостачання. Навіть враховуючи те, що повна відмова від використання системи централізованого теплопостачання потребує певного часу, на даний момент може бути недоцільною або неможливою: бажано конкретно визначитись з метою діяльності (автономна чи комбінована система опалення створюється в місті) та строками реалізації.
Наприклад , в Програмі децентралізації теплопостачання в місті Рубіжне на 2018–2020 рік метою Програми визначено Забезпечення об’єктів соціальної сфери міста та соціально вразливих верств населення м. Рубіжне індивідуальними/автономними джерелами опалення в осінньо-зимовий період в умовах припинення централізованого тепло-постачання міста.
Але в Пояснювальній записці до проєкту рішення Рубіжанської міської ради «Про внесення змін до Програми де-централізації теплопостачання в місті Рубіжне на 2018-2020 роки, затвердженої рішенням Рубіжанської міської ради від 20.12.2017 № 39/1» пропонувалось в 2019 р. реалізувати наступні заходи:
зниження споживання електричної енергії за рахунок модернізації насосного обладнання котелень
зниження теплових втрат за рахунок оптимізації конфігурації теплових мереж, заміни трубопроводів і фізично зношеної запірної арматури
поліпшення якості погодного регулювання за рахунок встановлення в котельних сучасної автоматики для регулювання споживання палива в залежності від зміни температури зовнішнього повітря
Орієнтовні витрати для реалізації вищезазначених заходів складали 22,5 млн. грн.
Незважаючи на те, що послугами централізованого опалення в м. Рубіжне в 2017 р. користувались 9,4 тис. абонентів (42,5% від загальної кількості квартир), а до 2019 р. кількість абонентів планувалось зменшити до 7500 квартир (33,9%): до системи централізованого постачання в 2017 р. залишилась підключеними 353 багатоквартирних будинки (тобто 93,4 % багатоквартирних будинків в м. Рубіжне).
5.На жаль, навіть остання редакція місцевої програми з децентралізації теплозабезпечення в м. Рубіжне не містить результативних показників або індикаторів, за якими комплексно і всебічно можна було б здійснювати оцінку виконання Програми.
6.Не зважаючи на те, що реалізація програми децентралізації теплозабезпечення розпочалась ще в 2012 р., план заходів було визначено лише в квітні 2019 р.
7.Суттєвим недоліком є те, що міська Програма не передбачає заходів з моніторингу та оцінки.
Наприклад , вищезазначеною Постановою КМУ було рекомендовано відповідальним виконавцям Програми раз на рік готувати узагальнену інформацію про стан виконання програми. Інформація повинна містити дані про заплановані та фактичні обсяги і джерела фінансування програми, виконання результативних показників у динаміці з початку дії програми згідно з додатком 4 до Методичних рекомендацій та пояснювальну записку про роботу співвиконавців програми щодо її виконання, у разі невиконання –обґрунтування причин невиконання.
В м. Рубіжне Програма децентралізації теплозабезпечення реалізується майже 9 років, але у відкритих джерелах інформацію про стан її виконання експертам Інституту вдалося знайти лише за 2 роки (2016 та 2019 р.). Інформація за своїм складом не відповідає рекомендаціям вищезазначеної Постанови КМУ.
Але, в той же час здійснюються певні кроки на підтримку системи централізованого опалення / комбінованої системи теплопостачання. Навіть враховуючи те, що повна відмова від використання системи централізованого теплопостачання потребує певного часу, на даний момент може бути недоцільною або неможливою: бажано все– таки конкретно визначитись з метою діяльності (автономна чи комбінована система опалення створюється в місті) та строками реалізації.
8.Позитивним є те, що розробка цільової Програми та обговорення стану її реалізації проводиться за громадської участі. Зокрема, двічі проводились громадські слухання. Але через невизначеність процедури проведення громадських слухань не були належним чином зафіксовані та враховані пропозиції учасників слухань.
Експертні висновки:
1.Експерти відзначають активну та послідовну позицію місцевої влади у вирішенні проблеми теплозабезпечення м. Рубіжне.
При цьому слід звернути увагу на те, що м. Рубіжне здійснює заходи з децентралізації опалення одним із перших в Луганській області та на національному рівні практично відсутня концепція (бачення) реформування системи теплозабезпечення місцевих громад
2.Позитивним фактором є використання програмно - цільового методу при плануванні місцевої політики в галузі теплозабезпечення .
Негативний вплив на ефективність використання програмно– цільового методу може мати той факт, що в м. Рубіжне не затверджений Порядок (рекомендації) розробки місцевих цільових програм.
3.Позитивним фактором є те , що місцева політика , у т.ч. місцеві цільові програми, розробляються з урахуванням результатів оцінки ситуації. Існуючі проблеми намагаються аналізувати та конкретно формулювати
Але, на жаль, ризики, які можуть стати перешкодою для реалізації цільової програми, аналізуються та враховуються недостатньо якісно та відповідально. Недостатньо використовується статистична інформація. Практично не використовуються інструменти, які можуть допомогти адаптувати місцеві стратегії та цільові програми до зовнішнього середовища, у т.ч. запровадити сценарний підхід до планування місцевої політики. Наприклад, мова може йти про використання матриць SWOT— аналізу.
4.Слід відзначити послідовність та конкретність місцевої влади у визначенні мети та завдань місцевої політики в галузі теплозабезпечення щодо переведення населення на індивідуальне опалення та організацію автономних котелень для бюджетних соціальних установ.
Але, в той же час здійснюються певні кроки на підтримку системи централізованого опалення / комбінованої системи теплопостачання. Навіть враховуючи те, що повна відмова від використання системи централізованого теплопостачання потребує певного часу, на даний момент може бути недоцільною або неможливою: бажано все–таки конкретно визначитись з метою діяльності (автономна чи комбінована система опалення створюється в місті) та строками реалізації.
5.На жаль, навіть остання редакція місцевої програми з децентралізації теплозабезпечення в м. Рубіжне не містить результативних показників або індикаторів, за якими комплексно і всебічно можна було б здійснювати оцінку виконання Програми.
6.Суттєвим недоліком є те, що міська Програма не передбачає заходів з моніторингу та оцінки.
7.Позитивним є те, що розробка цільової Програми та обговорення стану її реалізації проводиться за громадської участі. Зокрема, двічі проводились громадські слухання.
Але через невизначеність процедури проведення громадських слухань не були належним чином зафіксовані та враховані пропозиції учасників слухань.
Для довідки: Публікацію підготовлено в межах виконання проєкту «Проведення громадського моніторингу реалізації Програми децентралізації теплопостачання м. Рубіжне та розробка плану дій для її успішного завершення», який реалізується ГО «ЛООС» за організаційної підтримки ГО «Взаємодія-Плюс» в межах національного проєкту «Децентралізація» та Програми ООН із відновлення та розбудови миру за фінансової підтримки Європейського Союзу.
Програму ООН із відновлення та розбудови миру реалізують чотири агентства ООН: Програма розвитку ООН (ПРООН), Структура ООН з питань гендерної рівності та розширення прав і можливостей жінок (ООН Жінки), Фонд ООН у галузі народонаселення (UNFPA) і Продовольча та сільськогосподарська організація ООН (ФАО).
Програму підтримують тринадцять міжнародних партнерів: Європейський Союз (ЄС), Європейський інвестиційний банк (ЄІБ), Посольство США в Україні, а також уряди Великої Британії, Данії, Канади, Нідерландів, Німеччини, Норвегії, Польщі, Швейцарії, Швеції та Японії.
